《環(huán)境保護稅法》于2016年12月5日獲全國人大常委會通過，將于2018年1月1日正式開征。隨著“生態(tài)文明建設”被納入我國經(jīng)濟和社會發(fā)展“五位一體”總體布局，環(huán)保稅的開征也將成為推動綠色發(fā)展進一步深化的重要抓手。而在歷經(jīng)十年爭論之后，《環(huán)保稅法》終獲推出并成為為“十八大”以來我國的首部單行稅法，無疑體現(xiàn)出國家對落實生態(tài)文明建設戰(zhàn)略、推進綠色發(fā)展的堅定決心。

根據(jù)立法精神，環(huán)保稅以平移原有“排污費”負擔為主要依據(jù)設定稅率，但留出了較寬的彈性區(qū)間，由各地方根據(jù)自身實際情況確定適用稅率。通過將排污費提升為環(huán)保稅，提高立法層級、強化征收剛性。在《環(huán)保稅法》頒布至今的近一年時間里，各省市根據(jù)要求制定了征收細則和配套辦法，明確了適用稅率和征收機制，為即將到來的環(huán)保稅開征做好準備。

環(huán)保稅與排污費相比有哪些區(qū)別?對于企業(yè)會造成怎樣的影響?環(huán)保稅的開征能否帶動綠色轉(zhuǎn)型從而為經(jīng)濟發(fā)展帶來新動能?本報告擬從環(huán)保稅的內(nèi)容及其征收機制中，管窺這些問題的答案。

環(huán)保稅的前身，即排污費自1979年《環(huán)保法》中首次提出，并于1982年7月頒布的《征收排污費暫行辦法》中正式確立。時至今日，排污費經(jīng)歷了多次改革，在逐步提高收費標準、擴大征收范圍、明確專項資金使用的同時，也通過種種措施提升征收剛性。排污收費制度實施近40年，對防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但收費標準偏低、征收剛性不足等問題，使我國現(xiàn)行排污收費制度越來越無法適應生態(tài)文明建設不斷深化帶來的更高要求。而根據(jù)立法精神，推出環(huán)保稅并平移排污費的第一個目標，就是通過提升立法層級，強化征收剛性。

根據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年我國實際解繳入庫的排污費總額為178.5億元。然而全國生產(chǎn)部門四大類重點污染物(二氧化硫SO2、氮氧化物NOx、化學需氧量COD和氨氮NH)排放量，按照排污費最低收費標準計算，理論應繳的總額約為552.6億元，實繳金額僅占32.3%。從這個角度看，排污費“升級”為環(huán)保稅后，協(xié)議征收、任意減免等此前常見的地方政府不當干預將大幅改善，環(huán)保稅的執(zhí)法強度將獲得顯著提升。

《環(huán)保稅法》明確了“環(huán)保監(jiān)測、企業(yè)申報、稅務征收、信息共享”的征管模式，由企業(yè)向稅務部門主動申報排污量，稅務部門根據(jù)環(huán)保部門提供的監(jiān)測信息核定排污量，并征收稅費。因此，在環(huán)保稅征管的過程中涉及企業(yè)、稅務及環(huán)保部門三方。為確保做好環(huán)保稅的征管，2017年6月到8月間，財政部、稅務總局、環(huán)保部等有關部委先后發(fā)布《環(huán)保稅法實施條例(征求意見稿)》《環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制備忘錄》，以及《關于全面做好<環(huán)保稅法>實施準備工作的通知》等文件，細化環(huán)保稅的征管機制。

按照《環(huán)保稅法》及相關文件的要求，縣級以上地方人民政府應當建立稅務機關、環(huán)保主管部門和其他相關單位分工協(xié)作機制，并建立涉稅信息共享平臺。國家也將獎勵統(tǒng)一的環(huán)境保護涉稅信息共享平臺，制定涉稅信息共享平臺技術(shù)標準，明確數(shù)據(jù)采集、存儲、傳輸、查詢和使用規(guī)范。

此外，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性是環(huán)保稅順利征收的基礎。在2017年5月習近平總書記主持召開的深改組35次會議就提出，要把依法監(jiān)測、科學監(jiān)測、誠信監(jiān)測放在重要的位置上，采取最規(guī)范的科學方法、最嚴格的質(zhì)控手段、最嚴厲的懲戒措施，深化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管，建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假防范和懲戒機制，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準確、客觀和真實。連續(xù)使用三個“最”字，傳遞出中央對嚴格環(huán)境監(jiān)測的高度重視。隨著環(huán)境監(jiān)測相關規(guī)范快速完善、第三方監(jiān)測專業(yè)服務的逐步成熟，以及排污許可制度的大力推動，環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量和標準將獲得提升。

《環(huán)保稅法(草案)》的立法說明中明確：《環(huán)保稅法》是“按照‘稅負平移’的原則進行環(huán)境保護費改稅”，即：

根據(jù)現(xiàn)行排污費項目，針對水污染、大氣污染(不包括CO2)、固體廢棄物和噪聲污染征收環(huán)保稅;

將排污費的繳納人作為環(huán)境保護稅的納稅人，即實際排放污染物的生產(chǎn)企業(yè);

將應稅污染物排放量作為計稅依據(jù)，并將現(xiàn)行排污費收費標準作為環(huán)境保護稅的稅額下限。

這樣的規(guī)定，主要是為了在不增加企業(yè)負擔的前提下，實現(xiàn)排污收費向環(huán)保稅的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。但同時，考慮到各地生態(tài)環(huán)境特征和污染物排放結(jié)構(gòu)差異較大，《環(huán)保稅法》設定了較寬的地方適用稅率浮動空間，對大氣污染物征收每當量1.2～12元;水污染物每當量1.4～14元;固體廢物按不同種類，征收每噸5～1000元;噪聲按超標分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元。《環(huán)保稅法》允許各省區(qū)市在上述稅率標準范圍內(nèi)，根據(jù)自身實際情況自行確定適用稅率。

截至目前，全國已有28個省區(qū)市確定了適用稅率，報地方及全國人大常委會批準和備案。從總體來看，各地環(huán)保稅率的設定基本以原有排污費率為基礎平移，部分地區(qū)有所上浮。從地區(qū)來看，京津冀地區(qū)適用稅率較高，而東北和西部地區(qū)則最低。北京的稅額為稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最高標準，然后由高到低依次為天津、河北、上海、山東、河南、江蘇，均為大氣污染物稅額執(zhí)行的最低標準的4倍及以上。遼寧、吉林、陜西、新疆、青海、寧夏、江西和福建的稅額確定在稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最低標準。

環(huán)保稅的開征對經(jīng)濟生產(chǎn)造成的直接影響，主要通過兩個渠道：一方面，稅負總額的提高會推升相關企業(yè)總體的生產(chǎn)成本，從而對工業(yè)產(chǎn)出造成負面影響;但另一方面，由于排污成本上升，同時《環(huán)保稅法》對高標準排污設定了稅收優(yōu)惠，倒逼企業(yè)強化污染物減排和治理，激發(fā)對生產(chǎn)設備及污染治理設施更新改造的需求。但從程度上看，上述兩條路徑的影響在短期內(nèi)均較為有限。

環(huán)保稅總體平移排污費負擔，且總體稅負在工業(yè)生產(chǎn)總成本中的占比較低。據(jù)筆者測算，排污費升級為環(huán)保稅后，新增的稅負對我國工業(yè)生產(chǎn)總成本的推升僅為0.1%左右，非常有限。因此，在現(xiàn)有稅率條件下，環(huán)保稅的征收將不會對經(jīng)濟生產(chǎn)造成顯著的影響。

《環(huán)保稅法》為鼓勵更多企業(yè)強化污染物減排和治理，在原排污收費制度規(guī)定的“大氣和水污染物排放濃度值低于排放標準50%的減半征收”基礎上，進一步增加了一檔，即“低于標準30%的，減按75%征收。然而對全國大氣污染物排放重點監(jiān)測企業(yè)5746個廢氣源，及水污染重點監(jiān)測企業(yè)10127個廢水源排放監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析表明，在排污費減免政策的推動下，我國大量重點排放企業(yè)已經(jīng)達到了較高的排放標準，分別有50.1%和69.7%的廢氣和廢水排放企業(yè)達到了低于排放標準50%的排放濃度標準，而《環(huán)保稅法》新增加的75%減征優(yōu)惠實際影響的企業(yè)占比較低。如果將廢氣和廢水排放標準在達標及低于標準30%之間的企業(yè)，視為可能受到新增環(huán)保稅減免條款影響的企業(yè)，則此類企業(yè)占比分別為22.8%和10.3%，不論是在大氣污染還是水污染領域，占比均較小。

根據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003～2015年間全國累計征收排污費2116.99億元。而僅“十二五”期間全國一般預算用于節(jié)能環(huán)保的支出就達到1.76萬億元。用于環(huán)境保護和污染治理的財政支出規(guī)模遠遠超出了排污費征收的規(guī)模。從這個角度看，征收環(huán)保稅的主要目的并非為了取得稅收收入用于環(huán)保支出，而是要倒逼高污染、高能耗企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進而推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，即屬于調(diào)節(jié)性稅種。

從現(xiàn)有排污費收費標準，及環(huán)保稅適用稅率標準總體較低，與治污成本也尚有一定差距。

以電力行業(yè)為例，SO2和NOx的行業(yè)平均單位減排成本分別為4.46萬元/噸和2.35萬元/噸[1]，折合成污染當量約為0.47元和0.25元。因此《環(huán)保稅法》設定的1.2元/污染當量的稅額能夠有效引導企業(yè)落實大氣污染物減排和治理。

而在水污染物方面，我國目前平均污水處理成本約為5～10元/污染當量[2]，《環(huán)保稅法》規(guī)定污水排放的最低稅率為1.4元。

由此，我們推測，環(huán)保的“費”“稅”平移，是《環(huán)保稅法》施行初期的過渡性目標。而長期來看，我國環(huán)保稅的征收標準和征管體制還有較大的調(diào)整空間。隨著生態(tài)文明建設的不斷深化、綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型的要求不斷升級，我們有理由預期環(huán)保稅的征收范圍還將進一步擴大、征管剛性還將進一步強化，適用稅率標準也將隨著形勢的變化而逐步提高，推動完善生態(tài)文明體制機制。

注：

[1]趙東陽、靳雅娜、張世秋(2016)：燃煤電廠污染減排成本有效性分析及超低排放政策討論，《中國環(huán)境科學》，2016，36(9)：2841-2848。

[2]孔令鈺(2015)：《沒有“污染者付費”的環(huán)境保護稅法走不遠》